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Abbiamo tutte le risposte alle domande più frequenti sul Partenariato Pubblico Privato(PPP)
KG Project srl – la società di cui sono Amministratore Unico e che fornisce Servizi di Supporto e Assistenza al RUP – per conto del Comune di Orio al Serio (Bg) ha pianificato sia la sia Procedura di PPP in Locazione Finanziaria per la realizzazione del Nuovo Palazzetto dello Sport, che il relativo interpello alla Corte dei Conti Lombardia con cui l’Amministrazione Comunale richiedeva una valutazione della Corte circa la contabilizzazione OFF BALANCE dell’Opera, vista l’impostazione data allo Schema di Contratto di tale Partenariato.
La Corte dei Conti Lombardia, con la Deliberazione 36/2017, ha rigirato il quesito alle Corti Centrali, la cui risposta è rappresentata dalla Deliberazione 15/SEZAUT/2017/QMIG della Corte dei Conti – Sezione Autonomie, che ha sancito:
<< Le operazioni di locazione finanziaria di opere pubbliche di cui all’art. 187 se pienamente conformi nel momento genetico-strutturale ed in quello funzionale alla regolamentazione contenuta negli artt. 3 e 180 del codice dei contratti, ai fini della registrazione nelle scritture contabili, non sono considerate investimenti finanziati da debito >> ovvero tutte le operazioni di Partenariato Pubblico Privato, anche quelle mediante Locazione Finanziaria ai sensi dell’Art 196 del Codice dei Contratti Pubblici – PPP Leasing – NON COSTITUISCONO INDEBITAMENTO per la Pubblica Amministrazione.
Il partenariato pubblico-privato (PPP) è un’operazione economica in cui ricorrono congiuntamente le seguenti caratteristiche:
Il Piano dei Conti – PdC è una sorta di Piano Economico Finanziari semplificato in cui sono evidenziati gli Indicatori atti a definire una ipotesi di << equilibrio originario del contratto >> ai sensi dell’Art 9 del Codice da porre a base di Gara.
Gli Indicatori del PdC sono gli stessi evidenziabili in un PEF
Il Piano Economico Finanziario nelle Concessioni e nei PPP rappresenta lo sviluppo numerico dei dati di Progetto, nel corso della durata contrattuale ed indica la capacità dell’iniziativa di sostenere con le risorse generate, le uscite previste.
Un PEF dovrebbe essere strutturato e composto almeno dalle seguenti cinque sezioni:
Il Piano Economico Finanziario (PEF) di una Procedura di Concessione o PPP rappresenta lo sviluppo numerico dei dati progettuali nel corso della durata contrattuale ed indica la capacità dell’iniziativa di sostenere con le risorse generate le uscite previste, ovvero è il documento in cui si evidenziano le valutazioni relative all’Equilibrio Economico-Finanziario della Procedura.
L’art. 177 comma 5 del Codice, cita: << L’assetto di interessi dedotto nel contratto di concessione deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria.>>
La Valutazione di Convenienza e Fattibilità in riferimento all’Art 175 co 2 del D.Lgs 36/2023 (in seguito anche la Valutazione) riguarderà il confronto relativo alla << stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, nell’arco dell’intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente >>.
La Valutazione verrà sviluppata avendo come riferimento il documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore” – redatto da AVCP e UTFP nel Settembre 2009
La finalità della Valutazione è quella di individuare il “Value For Money” ovvero la migliore – nonché concretamente attuabile – soluzione di realizzazione e finanziamento di un’Opera Pubblica
È vietata, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale e nelle altre formule di partenariato pubblico-privato, l’attribuzione dei compiti di responsabile unico del procedimento, responsabile dei lavori, direttore dei lavori, di collaudatore allo stesso contraente generale o soggetto aggiudicatario dei contratti di partenariato pubblico- privato o soggetti ad essi collegati.
Pertanto il Direttore dei Lavori (così come la commissione di collaudo) è nominato dall’Ente Pubblico mentre la relativa remunerazione è a carico dell’Operatore Economico Aggiudicatario.
N.B : Nell’ambito delle procedure di Concessione, la nomina del Direttore Lavori è di competenza del Concessionario.
<<Ai soli fini di contabilità pubblica si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat. In ogni caso, l’eventuale riconoscimento di un contributo pubblico, in misura superiore alla percentuale indicata nelle decisioni Eurostat e calcolato secondo le modalità ivi previste, non ne consente la contabilizzazione fuori bilancio.>>
L’entità del Rapporto
Contribuzione Pubblica / Costo dell’Investimento Complessivo
viene come di seguito considerato da EPEC*:
ON BALANCE | > | 50,00% | ||
Elevato Interesse | > | 33,30% | = | 50,00% |
Grande Interesse | > | 10,00% | = | 33,30% |
Moderato Interesse | < = | 10,00% | ||
* A Guide to the Statistical Treatment of PPPs – September 2016 – EPEC: il Dipartimento della European Investment Bank (BEI) che fornisce le Linee Guida per il Trattamento Statistico Eurostat delle operazioni di PPP. [/read]
Il Canone Disponibilità è l’apporto economico – solitamente periodico – che la PA riconosce all’OE, una volta che questi abbia messo a Disposizione dell’Ente o della collettività, un’Opera o un Servizio.
Il Contributo Pubblico è l’apporto economico che la PA riconosce all’OE in fase di realizzazione di un investimento ( es un’Opera Pubblica ) al fine del conseguimento dell’Equilibrio Economico Finanziario del relativo PEF.
Le tipologie di Partenariato Pubblico- Privato sono:
L’OE progetta, realizza e finanzia un’Opera Pubblica (o di Pubblica Utilità) e una volta che l’ha ultimata, ne provvede alla relativa manutenzione, percependo un Canone di Disponibilità dalla PA per ammortizzare l’investimento effettuato.
È un contratto trilaterale in quanto intervengono:
– una Pubblica Amministrazione (Concedente)
– uno o più Soggetti che Realizzano e provvedono alla Manutenzione e/o Gestione dell’Opera
– un Soggetto Finanziatore – la Banca/Società di Leasing – che finanzia la realizzazione dell’Opera da parte del Soggetto Realizzatore
Solo ad opera positivamente collaudata si darà decorrenza al contratto di Locazione Finanziari e la PA inizierà a pagarne i relativi Canoni.
La PA pagherà annualmente al Soggetto Manutentore il dovuto Canone di Manutenzione
Il Realizzatore sarà pagato a SAL dalla Banca
KG Project per ogni singola tipologia di Gara d’Appalto è in grado di elaborare uno specifico Piano dei Conto – PdC in cui risultano evidenziati i caratteristici Indicatori atti a definire una ipotesi di << equilibrio originario del contratto >> ai sensi dell’Art 9 del Codice da porre a base di Gara
Ogni partecipante alla Gara, presenterà un proprio PdC e pertanto il PdC dell’Aggiudicatario sarà allegato al Contratto d’Appalto, costituendo la base su cui valutare eventuali successive attività di rinegoziazione atte a ristabilire l’equilibrio originario del contratto
Pertanto, a seguito del Positivo Collaudo dell’Opera, con lo svincolo – ove presente – della Cauzione Definitiva ex Art 117, il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione si può ritenere definitivamente allocato, determinando la conseguente conclusione dell’attiva traslativa del Rischio di Costruzione sul Soggetto Realizzatore dell’Opera.
Con il Positivo Collaudo si pone quindi fine alla Fase di Costruzione e termina la relativa Attività Traslativa ovvero non è più riscontrabile il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione dell’Opera mentre contemporaneamente si avvia la Fase di Disponibilità-Gestione mediante l’attuazione dell’Attività Traslativa del Rischio Lato Offerta Servizi / Rischio di Disponibilità sul Soggetto Manutentore-Gestore dell’Opera.
Pertanto, a seguito del Positivo Collaudo dell’Opera, con lo svincolo – ove presente – della Cauzione Definitiva ex Art 117, il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione si può ritenere definitivamente allocato, determinando la conseguente conclusione dell’attiva traslativa del Rischio di Costruzione sul Soggetto Realizzatore dell’Opera.
Con il Positivo Collaudo si pone quindi fine alla Fase di Costruzione e termina la relativa Attività Traslativa ovvero non è più riscontrabile il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione dell’Opera mentre contemporaneamente si avvia la Fase di Disponibilità-Gestione mediante l’attuazione dell’Attività Traslativa del Rischio Lato Offerta Servizi / Rischio di Disponibilità sul Soggetto Manutentore-Gestore dell’Opera.
Nelle operazioni di Partnership Pubblico Privato per la realizzazione di “opere destinate all’utilizzazione diretta della pubblica amministrazione in quanto funzionali alla gestione di servizi pubblici (cd. “opere fredde”)” una volta che l’Opera è stata realizzata, la PA inizia a pagare all’OE il Canone Annuo di Disponibilità, avendo cura di farlo scorporare in
Questo in forza delle seguenti previsioni:
Il PPP mediante Locazione Finanziaria (PPP Leasing) è l’unica tipologia contrattuale di Partenariato che già prevede una tale frazionamento del Canone.
Obiettivo della Matrice è quello di “disciplinare ex-ante modalità e limiti di revisione delle condizioni economico-finanziarie poste a base del PEF e offerte in sede di gara”, inoltre la Matrice” è posta a base di gara e utilizzata come elemento di valutazione dell’offerta. Inoltre detto documento è utilizzato in fase di esecuzione, dal momento che – essendo in esso rappresentata la ripartizione dei rischi tra le parti, così come definitivamente fissata nei documenti contrattuali consente un agevole controllo sul mantenimento in capo al privato dei rischi allo stesso trasferiti.”
Considerate le suddette peculiari funzioni “operative”, ben si capisce come la maggior parte delle Matrici a corredo delle procedure di PPP siano inadeguate ed operativamente inutilizzabili, trattandosi di semplici tabulazioni di articoli contrattuali affiancate da generiche enunciazioni di tipologie di rischio.
Nella maggior parte delle Matrici manca infatti l’attività di “risk assesment, ovvero la valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato ad un rischio e dei costi che ne possono derivare.”
In fase di predisposizione di una Procedura di PPP, la comparazione dei relativi costi che derivano dai rischi, con i costi che derivano dai rischi di una Matrice dei Ruschi Base, consente di verificarne il funzionale ed effettivo Trasferimento dei Rischi.
In caso di più Proposte di Finanza di Progetto pervenute ad una PA, è proprio la quantificazione dei costi che derivano dai rischi – dovuta all’adozione di clausole contrattuali diversificate – che consente di compare le diverse Proposte, quotandone il rispettivo Trasferimento dei Rischi.
ricavi di gestione dell’OE che provengono dal canone riconosciuto dall’ente concedente attengono a Procedure” inidonee del tutto o in parte a generare un cash flow dall’utenza in grado di finanziare l’investimento, e tali da richiedere quindi l’intervento finanziario pubblico” (Parere 29/03/2017, n. 775 Consiglio di Stato – Commissione Speciale) come ad esempio le procedure di PPP ex Art 187 (Locazione Finanziaria) o ex Art 188 (Contratto di Disponibilità).
Sempre il Parere 775 del Consiglio di Stato cita: “il rischio disponibilità attiene alla fase operativa ed è connesso ad una scadente o insufficiente gestione dell’opera pubblica (..) Pertanto, il rischio in questione si può ritenere allocato al privato se i pagamenti pubblici sono correlati all’effettiva prestazione del servizio reso – così come pattuito in sede contrattuale – e il soggetto pubblico ha il diritto di ridurre i propri pagamenti nel caso in cui i parametri prestabiliti di prestazione non vengano raggiunti.”
Questo in virtù di quanto previsto al co. 4 dell’Art 180 del Codice A fronte della disponibilità dell’opera o della domanda di servizi, l’amministrazione aggiudicatrice può scegliere di versare un canone all’operatore economico che è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o mancata disponibilità dell’opera, nonché ridotta o mancata prestazione dei servizi. Tali variazioni del canone devono, in ogni caso, essere in grado di incidere significativamente sul valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi dell’operatore economico.”
Pertanto il Contratto di Partenariato dovrà prevedere opportune Penali e/o Decurtazioni in grado di ridurre proporzionalmente – fino ad azzerare – il Canone di Disponibilità riconosciuto dall’ente concedente all’OE.
La previsione contrattuale di Penali e/o Decurtazioni “fisse” e non modulabili in funzione dell’entità della “Mancata Disponibilità” dell’Opera e/o della prestazione inadeguata del Servizio, non consente un funzionale Trasferimento del Rischio di Disponibilità all’OE.
La Verifica di Validazione da parte della Stazione Appaltante, relativamente ad un Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica risulta un’attività impropria considerato che tale tipologia di Progetto rappresenta il 1° Livello di Progettazione e che la Verifica di Validazione è tesa ad accertare la rispondenza di un elaborato rispetto al livello progettuale precedente.
Pertanto sul Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica di una Procedura di Finanza di Progetto – ma in generale su tutti i progetti di quella tipologia – risulta complicato oltre che incongruente esperire un’attività di Verifica di Validazione da parte della SA.
La Sentenza 2 agosto 2018 n. 4777 del Consiglio di Stato cit: “si deve premettere che in linea generale il confronto tra più proposte di contratto, offerte contrattuali o progetti è il metodo principale cui la Pubblica Amministrazione soggiace nell’individuare la controparte privata.
Solo così sono assicurati i valori cardine dell’imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.), e quelli espressamente sanciti dal codice dei contratti pubblici per questo settore di attività delle amministrazioni pubbliche: «economicità, efficacia, tempestività e correttezza» ed ancora di «libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità» (art. 30, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016). Il successivo capoverso della disposizione ora richiamata del codice dei contratti pubblici pone inoltre a carico delle stazioni appaltanti il divieto di «limitare in alcun modo artificiosamente la concorrenza allo scopo di favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori economici o, nelle procedure di aggiudicazione delle concessioni, compresa la stima del valore, taluni lavori, forniture o servizi» (comma 2 dell’art. 30).
Pertanto la PA dovrà:
