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F.a.q

Abbiamo tutte le risposte alle domande più frequenti sul Partenariato Pubblico Privato(PPP)

KG Project srl – la società di cui sono Amministratore Unico e che fornisce Servizi di Supporto e Assistenza al RUP – per conto  del  Comune di Orio al Serio (Bg) ha pianificato sia la sia Procedura di  PPP  in  Locazione Finanziaria  per la realizzazione del Nuovo Palazzetto dello Sport, che il relativo interpello alla Corte dei Conti Lombardia con cui l’Amministrazione Comunale richiedeva una valutazione della Corte circa la contabilizzazione OFF BALANCE dell’Opera, vista l’impostazione data allo Schema di Contratto di tale Partenariato.

La Corte dei Conti Lombardia, con la Deliberazione 36/2017, ha rigirato il quesito alle Corti Centrali, la cui risposta è rappresentata dalla Deliberazione 15/SEZAUT/2017/QMIG della Corte dei Conti – Sezione Autonomie, che ha sancito:

<< Le operazioni di locazione finanziaria di opere pubbliche di cui all’art. 187 se pienamente conformi nel momento genetico-strutturale ed in quello funzionale alla regolamentazione contenuta negli artt. 3 e 180 del codice dei contratti, ai fini della registrazione nelle scritture contabili,   non sono considerate investimenti finanziati da debito >>   ovvero tutte le operazioni di Partenariato Pubblico Privato, anche quelle mediante Locazione Finanziaria ai sensi dell’Art 196 del Codice dei Contratti Pubblici – PPP Leasing  – NON COSTITUISCONO INDEBITAMENTO per la Pubblica Amministrazione.

Il partenariato pubblico-privato (PPP) è un’operazione economica in cui ricorrono congiuntamente le seguenti caratteristiche:

  1. a) tra un ente concedente e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico;
  2. b) la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima;
  3. c) alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;
  4. d) il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato.

Il Piano dei Conti – PdC è una sorta di Piano Economico Finanziari semplificato in cui sono evidenziati gli Indicatori atti a definire una ipotesi di  << equilibrio originario del contratto >> ai sensi dell’Art 9 del Codice da porre a base di Gara.

Gli Indicatori del PdC sono gli stessi evidenziabili in un PEF

  • Il documento in cui si sviluppa e verifica l’Equilibrio Economico Finanziario è il PEF Piano Economico Finanziario.

Il Piano Economico Finanziario nelle Concessioni e nei PPP rappresenta lo sviluppo numerico dei dati di Progetto, nel corso della durata contrattuale ed indica la capacità dell’iniziativa di sostenere con le risorse generate, le uscite previste.

Un PEF dovrebbe essere strutturato e composto almeno dalle seguenti cinque sezioni:

  • Elementi di input (quadro fonti/impieghi, previsioni inflattive, indici di attualizzazione WACC Ke etc.);
  • Stato Patrimoniale;
  • Conto Economico;
  • Flussi di cassa operativi e finanziari;
  • Elementi di output: EBITDA, EBIT, FCFO, Ebitda Margin, ROA, ROS, Leverage, Utile Netto, Utile Netto/Ricavi, etc.

 

Il Piano Economico Finanziario (PEF) di una Procedura di Concessione o PPP rappresenta lo sviluppo numerico dei dati progettuali nel corso della durata contrattuale ed indica la capacità dell’iniziativa di sostenere con le risorse generate le uscite previste, ovvero è il documento in cui si evidenziano le valutazioni relative all’Equilibrio Economico-Finanziario della Procedura.

L’art. 177 comma 5 del Codice, cita: << L’assetto di interessi dedotto nel contratto di concessione deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria.>>    

  • per convenienza economica si intende la capacità del progetto di generare ricavi che nell’arco dell’efficacia del contratto, siano almeno in grado di coprire tutti i costi
  • per sostenibilità finanziaria si intende la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso sia dei mezzi di terzi utilizzati nell’operazione, che a remunerare gli investitori.

La Valutazione di Convenienza e Fattibilità in riferimento all’Art 175 co 2 del D.Lgs 36/2023 (in seguito anche la Valutazione) riguarderà il confronto relativo alla << stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, nell’arco dell’intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente >>.

La Valutazione verrà sviluppata avendo come riferimento il documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore” – redatto da AVCP e UTFP nel Settembre 2009

https://www.anticorruzione.it/-/analisi-delle-tecniche-di-valutazione-per-la-scelta-del-modello-di-realizzazione-dell-intervento-il-metodo-del-psc-public-sector-e-l-analisi-del-valore

La finalità della Valutazione è quella di individuare il “Value For Money ovvero la migliore – nonché concretamente attuabile – soluzione di realizzazione e finanziamento di un’Opera Pubblica

L’Art 31 co. 13 del Codice dei Contratti Pubblici così cita:

È vietata, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale e nelle altre formule di partenariato pubblico-privato, l’attribuzione dei compiti di responsabile unico del procedimento, responsabile dei lavori, direttore dei lavori, di collaudatore allo stesso contraente generale o soggetto aggiudicatario dei contratti di partenariato pubblico- privato o soggetti ad essi collegati.

Pertanto il Direttore dei Lavori (così come la commissione di collaudo) è nominato dall’Ente Pubblico mentre la relativa remunerazione è a carico dell’Operatore Economico Aggiudicatario.

 N.B : Nell’ambito delle procedure di Concessione, la nomina del Direttore Lavori è di competenza del Concessionario.

<<Ai soli fini di contabilità pubblica si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat. In ogni caso, l’eventuale riconoscimento di un contributo pubblico, in misura superiore alla percentuale indicata nelle decisioni Eurostat e calcolato secondo le modalità ivi previste, non ne consente la contabilizzazione fuori bilancio.>>

L’entità del Rapporto

Contribuzione Pubblica / Costo dell’Investimento Complessivo

viene come di seguito considerato da EPEC*:

ON BALANCE

50,00%

Elevato Interesse

33,30%

=

50,00%

Grande Interesse

10,00%

=

33,30%

Moderato Interesse

< =

10,00%

* A Guide to the Statistical Treatment of PPPs – September 2016 – EPEC: il Dipartimento della European Investment Bank (BEI) che fornisce le Linee Guida per il Trattamento Statistico Eurostat delle operazioni di PPP.  [/read]

Il Canone Disponibilità è l’apporto economico – solitamente periodico – che la PA riconosce all’OE, una volta che questi abbia messo a Disposizione dell’Ente o della collettività, un’Opera o un Servizio.

Il Contributo Pubblico è l’apporto economico che la PA riconosce all’OE in fase di realizzazione di un investimento ( es un’Opera Pubblica ) al fine del conseguimento dell’Equilibrio Economico Finanziario del relativo PEF.

Le tipologie di Partenariato Pubblico- Privato sono:

  •  Il Project Financing e la Concessione sono particolarmente indicati per realizzare “Opere Calde” e si caratterizzano per essere dei contratti bilaterali fra una Pubblica Amministrazione (Concedente) ed un Operatore Economico (Concessionario) L’OE progetta, realizza e finanzia un’Opera Pubblica (o di Pubblica Utilità) e una volta che l’ha ultimata, ne provvede alla relativa gestione, traendo dalla gestione i mezzi per ammortizzare l’investimento effettuato.

 

  • Il Contratto di Disponibilità è particolarmente indicato per realizzare “Opere Fredde” e si caratterizza per essere un contratto bilaterale fra una Pubblica Amministrazione (Concedente) ed un Operatore Economico (Concessionario)

L’OE progetta, realizza e finanzia un’Opera Pubblica (o di Pubblica Utilità) e una volta che l’ha ultimata, ne provvede alla relativa manutenzione, percependo un Canone di Disponibilità dalla PA per ammortizzare l’investimento effettuato.

 

  • La Locazione Finanziaria risulta essere una metodologia alquanto sicura ed estremamente snella per la realizzazione “Opere Fredde o Tiepide”.

È un contratto trilaterale in quanto intervengono:

–           una Pubblica Amministrazione (Concedente)

 –          uno o più Soggetti che Realizzano e provvedono alla Manutenzione e/o Gestione dell’Opera

–           un Soggetto Finanziatore – la Banca/Società di Leasing – che finanzia la realizzazione dell’Opera da parte del Soggetto Realizzatore

Solo ad opera positivamente collaudata si darà decorrenza al contratto di Locazione Finanziari e la PA inizierà a pagarne i relativi Canoni.

La PA pagherà annualmente al Soggetto Manutentore il dovuto Canone di Manutenzione

Il Realizzatore sarà pagato a SAL dalla Banca

KG Project per ogni singola tipologia di Gara d’Appalto è in grado di elaborare uno specifico Piano dei Conto – PdC in cui risultano evidenziati i caratteristici Indicatori atti a definire una ipotesi di  << equilibrio originario del contratto >> ai sensi dell’Art 9 del Codice da porre a base di Gara

Ogni partecipante alla Gara, presenterà un proprio PdC e pertanto il PdC dell’Aggiudicatario sarà allegato al Contratto d’Appalto, costituendo la base su cui valutare eventuali successive attività di rinegoziazione atte a ristabilire l’equilibrio originario del contratto

  • il Parere 29/03/2017, n. 775 del Consiglio di Stato – Commissione speciale – Parere sullo schema di linee guida recanti “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato” che cita: « Per quanto concerne invece il “rischio di costruzione”, esso può ritenersi allocato al partner privato se il soggetto pubblico corrisponda quanto contrattualmente stabilito previa verifica dello stato di avanzamento effettivo della realizzazione dell’infrastruttura »
  • la Linea Guida Anac n° 9 – Parte I punto 2.6 che precisa: «Si rappresenta che non può considerarsi trasferito all’operatore economico il rischio di costruzione, laddove l’amministrazione si obblighi a corrispondere allo stesso le somme stabilite dal contratto senza la verifica preventiva delle condizioni in cui l’opera è consegnata»

Pertanto, a seguito del Positivo Collaudo dell’Opera, con lo svincolo – ove presente – della Cauzione Definitiva ex Art 117, il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione si può ritenere definitivamente allocato, determinando la conseguente conclusione dell’attiva traslativa del Rischio di Costruzione sul Soggetto Realizzatore dell’Opera.  

Con il Positivo Collaudo si pone quindi fine alla Fase di Costruzione   e termina la relativa Attività Traslativa ovvero non è più riscontrabile il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione dell’Opera mentre contemporaneamente si avvia la Fase di Disponibilità-Gestione mediante l’attuazione dell’Attività Traslativa del Rischio Lato Offerta Servizi / Rischio di Disponibilità sul Soggetto Manutentore-Gestore dell’Opera.

Pertanto, a seguito del Positivo Collaudo dell’Opera, con lo svincolo – ove presente – della Cauzione Definitiva ex Art 117, il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione si può ritenere definitivamente allocato, determinando la conseguente conclusione dell’attiva traslativa del Rischio di Costruzione sul Soggetto Realizzatore dell’Opera.  

Con il Positivo Collaudo si pone quindi fine alla Fase di Costruzione e termina la relativa Attività Traslativa ovvero non è più riscontrabile il Rischio Lato Offerta Lavori / Rischio di Costruzione dell’Opera mentre contemporaneamente si avvia la Fase di Disponibilità-Gestione  mediante l’attuazione dell’Attività Traslativa  del Rischio Lato Offerta Servizi / Rischio di Disponibilità sul Soggetto Manutentore-Gestore dell’Opera.

Nelle operazioni di PPP per la realizzazione di “opere destinate all’utilizzazione diretta della pubblica amministrazione in quanto funzionali alla gestione di servizi pubblici (cd. “opere fredde”)” una volta che l’Opera è stata realizzata, la PA inizia a pagare all’OE il Canone Annuo di Disponibilità, avendo cura di farlo scorporare in

  • un Canone di Disponibilità per l’Investimento: ovvero il corrispettivo per l’ammortamento dell’Investimento Iniziale che sarà assoggettato ad una Aliquota IVA del 10% (aliquota agevolata)
  • un Canone di Disponibilità manutentivo: ovvero il corrispettivo per il mantenimento degli standard tecnici e funzionali dell’Opera realizzata che sarà assoggettato ad una Aliquota IVA del 22% (aliquota piena)

Questo in forza delle seguenti previsioni:

  • RISOLUZIONE N. 100/A del 03/11/2016 della Agenzia delle Entrate
  • l’Atto della Camera dei Deputati “INTERROGAZIONE A RISPOSTA IMMEDIATA IN COMMISSIONE 5/03674” del 01/10/2014

Il PPP mediante Locazione Finanziaria (PPP Leasing) è l’unica tipologia contrattuale di Partenariato che già prevede una tale frazionamento del Canone. 

Obiettivo della Matrice è quello di “disciplinare ex-ante modalità e limiti di revisione delle condizioni economico-finanziarie poste a base del PEF e offerte in sede di gara”, inoltre la Matrice” è posta a base di gara e utilizzata come elemento di valutazione dell’offerta. Inoltre detto documento è utilizzato in fase di esecuzione, dal momento che – essendo in esso rappresentata la ripartizione dei rischi tra le parti, così come definitivamente fissata nei documenti contrattuali consente un agevole controllo sul mantenimento in capo al privato dei rischi allo stesso trasferiti.” 

Considerate le suddette peculiari funzioni “operative”, ben si capisce come la maggior parte delle Matrici a corredo delle procedure di PPP siano inadeguate ed operativamente inutilizzabili, trattandosi di semplici tabulazioni di articoli contrattuali affiancate da generiche enunciazioni di tipologie di rischio.

Nella maggior parte delle Matrici manca infatti l’attività di “risk assesment, ovvero la valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato ad un rischio e dei costi che ne possono derivare.” 

In fase di predisposizione di una Procedura di PPP, la comparazione dei relativi costi che derivano dai rischi, con i costi che derivano dai rischi di una Matrice dei Ruschi Base, consente di verificarne il funzionale ed effettivo Trasferimento dei Rischi.

In caso di più Proposte di Finanza di Progetto pervenute ad una PA, è proprio la quantificazione dei costi che derivano dai rischi – dovuta all’adozione di clausole contrattuali diversificate – che consente di compare le diverse Proposte, quotandone il rispettivo Trasferimento dei Rischi. 

ricavi di gestione dell’OE che provengono dal canone riconosciuto dall’ente concedente attengono a Procedure” inidonee del tutto o in parte a generare un cash flow dall’utenza in grado di finanziare l’investimento, e tali da richiedere quindi l’intervento finanziario pubblico” (Parere 29/03/2017, n. 775 Consiglio di Stato – Commissione Speciale) come ad esempio le procedure di PPP ex Art 187 (Locazione Finanziaria) o ex Art 188 (Contratto di Disponibilità).

Sempre il Parere 775 del Consiglio di Stato cita: “il rischio disponibilità attiene alla fase operativa ed è connesso ad una scadente o insufficiente gestione dell’opera pubblica (..) Pertanto, il rischio in questione si può ritenere allocato al privato  se i pagamenti pubblici sono correlati all’effettiva prestazione del servizio reso – così come pattuito in sede contrattuale – e il soggetto pubblico ha il diritto di ridurre i propri pagamenti nel caso in cui i parametri prestabiliti di prestazione non vengano raggiunti.”

Questo in virtù di quanto previsto al co. 4 dell’Art 180 del Codice A fronte della disponibilità dell’opera o della domanda di servizi, l’amministrazione aggiudicatrice può scegliere di versare un canone all’operatore economico che è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o mancata disponibilità dell’opera, nonché ridotta o mancata prestazione dei servizi. Tali variazioni del canone devono, in ogni caso, essere in grado di incidere significativamente sul valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi dell’operatore economico.”

Pertanto il Contratto di Partenariato dovrà prevedere opportune Penali e/o Decurtazioni in grado di ridurre proporzionalmente – fino ad azzerare – il Canone di Disponibilità riconosciuto dall’ente concedente all’OE.

La previsione contrattuale di Penali e/o Decurtazioni “fisse” e non modulabili in funzione dell’entità della “Mancata Disponibilità” dell’Opera e/o della prestazione inadeguata del Servizio, non consente un funzionale Trasferimento del Rischio di Disponibilità all’OE.

La Verifica di Validazione da parte della Stazione Appaltante, relativamente ad un Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica risulta un’attività impropria considerato che tale tipologia di Progetto rappresenta il 1° Livello di Progettazione e che la Verifica di Validazione è tesa ad accertare la rispondenza di un elaborato rispetto al livello progettuale precedente.

Pertanto sul Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica di una Procedura di Finanza di Progetto – ma in generale su tutti i progetti di quella tipologia – risulta complicato oltre che incongruente esperire un’attività di Verifica di Validazione da parte della SA. 

La Sentenza 2 agosto 2018 n. 4777 del Consiglio di Stato cit: “si deve premettere che in linea generale il confronto tra più proposte di contratto, offerte contrattuali o progetti è il metodo principale cui la Pubblica Amministrazione soggiace nell’individuare la controparte privata.

Solo così sono assicurati i valori cardine dell’imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.), e quelli espressamente sanciti dal codice dei contratti pubblici per questo settore di attività delle amministrazioni pubbliche: «economicità, efficacia, tempestività e correttezza» ed ancora di «libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità» (art. 30, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016). Il successivo capoverso della disposizione ora richiamata del codice dei contratti pubblici pone inoltre a carico delle stazioni appaltanti il divieto di «limitare in alcun modo artificiosamente la concorrenza allo scopo di favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori economici o, nelle procedure di aggiudicazione delle concessioni, compresa la stima del valore, taluni lavori, forniture o servizi» (comma 2 dell’art. 30).

Pertanto la PA dovrà:

  • Svolgere una preliminare verifica delle Proposte presentate, questo non solo nell’interesse degli Operatori Economici (OE), ma anche nel suo stesso interesse, così come ribadito da Consiglio di Stato, III, 2 agosto 2017, n. 3872 «Anche a fronte della pluralità di proposte, infatti, l’individuazione e la miglior specificazione del pubblico interesse non può che conseguire alla comparazione di esse».
  • Informare gli OE che le loro Proposte saranno oggetto di un confronto secondo parametri delineati, consentendo agli stessi, sulla base della preliminare verifica di cui sopra, di poter eventualmente apportare modifiche ed emendamenti alle rispettive Proposte.Il confronto da parte della PA delle Proposte “emendate” porterà all’individuazione dell’eventuale Promotore. 

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