Domande frequenti
FAQ su PPP, Concessioni e PEF
La pagina conserva le domande e i contenuti storici del sito, amplia la sezione dedicata al Piano Economico-Finanziario e aggiunge collegamenti alle Note Operative.
Risposte operative
PPP e modelli contrattuali1
Come si valuta convenienza e fattibilità di un PPP?
La valutazione considera il bisogno pubblico, le alternative disponibili, la sostenibilità economica e finanziaria, la capacità amministrativa, la bancabilità, la qualità attesa, la durata, il valore complessivo e i rischi trasferibili.
L’analisi deve essere documentata e coerente con il progetto, il PEF, la matrice dei rischi e lo schema contrattuale.
Guida ufficiale: EPEC Guide to PPPs
Verifica operativa
- confrontare alternative su durata e qualità equivalenti
- valutare costi di ciclo di vita e rischi
- verificare affordability e capacità amministrativa
PEF, Piano dei Conti ed equilibrio5
Che cos’è il Piano Economico-Finanziario (PEF)?
Il documento in cui si sviluppa e verifica l’Equilibrio Economico-Finanziario è il PEF — Piano Economico-Finanziario. Nelle Concessioni e nei PPP rappresenta lo sviluppo numerico dei dati di progetto nel corso della durata contrattuale e indica la capacità dell’iniziativa di sostenere, con le risorse generate, le uscite previste.
Un PEF dovrebbe comprendere almeno: elementi di input; Stato Patrimoniale; Conto Economico; flussi di cassa operativi e finanziari; elementi di output e indicatori quali EBITDA, EBIT, FCFO, margini, redditività, leva e risultati economici.
Il Piano Economico-Finanziario (PEF) rappresenta l’evoluzione economica, patrimoniale e finanziaria dell’operazione lungo la durata considerata. Espone investimenti, ricavi, costi, imposte, fonti di finanziamento, flussi di cassa e indicatori.
Nel PPP il PEF deve essere coerente con convenzione, matrice dei rischi, cronoprogramma, livelli di servizio e meccanismo dei pagamenti.
Approfondimento KG Project: Il Piano Economico-Finanziario
Verifica operativa
- riconciliare investimenti, ricavi, costi e flussi di cassa
- verificare formule, segni e periodicità
- testare domanda, inflazione, tassi e costi operativi
Il documento in cui si sviluppa e verifica l’Equilibrio Economico-Finanziario è il PEF – Piano Economico-Finanziario. Nelle Concessioni e nei PPP rappresenta lo sviluppo numerico dei dati di progetto lungo la durata contrattuale e indica la capacità dell’iniziativa di sostenere con le risorse generate le uscite previste.
Un PEF dovrebbe comprendere almeno: elementi di input; Stato Patrimoniale; Conto Economico; flussi di cassa operativi e finanziari; indicatori di output, redditività e bancabilità.
- Input, quadro fonti/impieghi, inflazione e tassi di attualizzazione;
- Stato Patrimoniale e Conto Economico;
- Flussi di cassa operativi e finanziari;
- VAN, TIR, WACC, DSCR, LLCR e altri indicatori coerenti con la struttura dell’operazione.
A cosa serve il PEF nelle Concessioni e nel Project Financing?
Nelle Concessioni e nel Project Financing il Piano Economico-Finanziario consente di verificare la capacità dell’operazione di sostenere investimenti, gestione, finanziamento e obblighi contrattuali lungo l’intera durata.
Il PEF rappresenta l’equilibrio economico-finanziario originario e costituisce un parametro per valutare offerta, bancabilità, indicatori, sostenibilità dei pagamenti pubblici ed eventuali richieste di riequilibrio.
Per essere utilizzabile deve permettere di ricostruire origine delle ipotesi, collegamento tra quantità e ricavi, cronoprogramma degli investimenti, manutenzioni, fonti di finanziamento, servizio del debito e impatto economico dei rischi.
- Le formule devono essere verificabili.
- I dati devono essere riconciliabili con progetto e contratto.
- Gli scenari devono includere le principali variabili critiche.
- L’asseverazione non sostituisce il controllo dell’amministrazione.
Approfondisci la struttura del PEF.
Il PEF evidenzia le valutazioni relative all’equilibrio economico-finanziario della procedura. Per convenienza economica si intende la capacità del progetto di generare ricavi sufficienti a coprire i costi; per sostenibilità finanziaria si intende la capacità di generare flussi di cassa sufficienti al rimborso dei finanziamenti e alla remunerazione del capitale di rischio.
Per approfondire gli indicatori consulta le Note Operative dedicate a riequilibrio del PEF, TIR e VAN operativo e confronto tra TIR Project e WACC.
Che cos’è il Piano dei Conti negli Appalti?
Il Piano dei Conti è una struttura di classificazione contabile utilizzata per organizzare costi, ricavi e altre grandezze secondo le esigenze del soggetto che redige la contabilità.
Non coincide con il PEF di un’operazione di PPP: il PEF è un modello previsionale dell’intero progetto, mentre il Piano dei Conti è uno strumento di organizzazione delle registrazioni contabili.
Verifica operativa
- definire una tassonomia comune delle voci
- collegare ogni valore a una fonte documentale
- stabilire regole di aggiornamento e controllo
Come può essere utilizzato il Piano dei Conti in una gara d’appalto?
Il Piano dei Conti può essere predisposto come struttura comune per rappresentare costi, ricavi, quantità, prezzi, margini e indicatori delle offerte, evitando classificazioni non confrontabili.
Il documento dell’aggiudicatario può essere richiamato nel contratto come base informativa per il monitoraggio, purché siano definiti criteri, responsabilità, periodicità di aggiornamento e conseguenze contrattuali.
Non sostituisce il PEF quando questo è richiesto e non può introdurre dopo la gara obblighi economici non previsti nella documentazione iniziale.
- classificazione omogenea delle voci;
- tracciabilità delle ipotesi;
- confronto tra base di gara, offerta e consuntivo;
- supporto alle analisi di revisione o rinegoziazione.
Il supporto KG Project riguarda modello, formule, riconciliazione contrattuale e indicatori. Consulta i servizi.
KG Project in Appalto?
Per ogni specifica tipologia di gara d’appalto, KG Project può elaborare un Piano dei Conti (PdC) nel quale siano evidenziati gli indicatori utili a definire un’ipotesi di equilibrio originario del contratto ai sensi dell’art. 9 del Codice, da porre a base di gara.
Ogni concorrente può presentare il proprio PdC; quello dell’aggiudicatario può essere allegato al contratto e costituire la base documentale per valutare eventuali successive attività di rinegoziazione finalizzate al ripristino dell’equilibrio originario.
Rischi, KPI e disponibilità3
Come si realizza il trasferimento del rischio di disponibilità?
Il rischio di disponibilità è trasferito in modo effettivo quando i pagamenti al partner privato dipendono dal rispetto di livelli di servizio misurabili e quando indisponibilità o prestazioni insufficienti producono decurtazioni significative e applicabili.
KPI, soglie, penali, procedure di misurazione, tempi di ripristino e cause di esonero devono essere coerenti tra capitolato, convenzione, PEF e matrice dei rischi.
Riferimento: ANAC – monitoraggio dei contratti di PPP
Verifica operativa
- definire KPI misurabili e fonti dei dati
- collegare le decurtazioni alla gravità dell’inadempimento
- registrare indisponibilità e tempi di ripristino
Il testo storico chiariva che, nei PPP nei quali i ricavi dell’operatore provengono dal canone riconosciuto dall’ente concedente, il rischio di disponibilità è effettivamente trasferito soltanto quando i pagamenti pubblici sono correlati alla prestazione realmente resa.
Il contratto deve quindi prevedere penali e decurtazioni proporzionate, fino all’azzeramento del canone nei casi più gravi, per periodi di ridotta o mancata disponibilità dell’opera o di prestazione insufficiente. Riduzioni fisse e non modulabili rispetto alla gravità dell’indisponibilità non assicurano un trasferimento funzionale del rischio.
Le variazioni del canone devono poter incidere in modo significativo sul valore attuale netto di investimenti, costi e ricavi dell’operatore.
Come deve essere strutturata una matrice dei rischi?
La matrice deve identificare ciascun rischio, descriverne evento e conseguenze, indicare il soggetto che lo assume, definire misure di prevenzione e mitigazione e collegare il rischio alle corrispondenti clausole contrattuali.
È utile indicare probabilità, impatto, indicatori di monitoraggio, obblighi informativi, soglie, rimedi e modalità di aggiornamento.
Riferimento: ANAC – matrice e monitoraggio dei rischi
Verifica operativa
- descrivere evento, causa, impatto e responsabile
- collegare rischio, clausola, KPI e rimedio
- usare la matrice anche durante l’esecuzione
Nel testo storico la matrice era descritta come strumento destinato a disciplinare ex ante modalità e limiti di revisione delle condizioni economico-finanziarie poste a base del PEF e offerte in gara, nonché come documento utilizzabile per la valutazione dell’offerta e per il monitoraggio dell’esecuzione.
Non deve limitarsi a una tabella di clausole contrattuali e denominazioni generiche. Deve comprendere una vera attività di risk assessment: probabilità dell’evento, effetti economici, costi potenziali, misure di prevenzione, soggetto responsabile e rimedi.
La quantificazione dei costi derivanti dai rischi consente anche di confrontare proposte di finanza di progetto caratterizzate da clausole contrattuali differenti e di valutare l’effettivo trasferimento dei rischi.
Come avviene l’allocazione del rischio di costruzione?
L’allocazione dipende da chi sopporta le conseguenze economiche di ritardi, maggiori costi, errori progettuali, difetti, mancato rispetto delle specifiche e indisponibilità dell’opera.
Il trasferimento non è effettivo se il contratto neutralizza sistematicamente tali conseguenze attraverso garanzie, riequilibri automatici o indennizzi pubblici non limitati.
Verifica operativa
- collegare pagamenti a stato di avanzamento e prestazioni
- disciplinare ritardi, extracosti, difetti e varianti
- mantenere garanzie e obblighi di ripristino dopo il collaudo
Il testo storico richiamava il principio secondo cui il rischio di costruzione può considerarsi allocato al partner privato quando i pagamenti pubblici sono subordinati alla verifica dell’effettivo avanzamento e della corretta realizzazione dell’infrastruttura.
Non vi è trasferimento effettivo quando l’amministrazione si obbliga a corrispondere le somme contrattuali senza una verifica preventiva delle condizioni in cui l’opera viene consegnata.
Dopo il positivo collaudo e lo svincolo delle garanzie previste, si conclude la fase di costruzione e prende avvio la fase di disponibilità o gestione, con il relativo sistema di obblighi, KPI, penali e decurtazioni.
Procedure, gare e proposte1
A chi spetta la nomina del Direttore dei Lavori?
La nomina e l’organizzazione della direzione dei lavori dipendono dal tipo di contratto e dal quadro normativo applicabile. Nei contratti pubblici la funzione deve garantire il controllo dell’esecuzione nell’interesse della stazione appaltante o dell’ente concedente.
Nei PPP e nelle Concessioni occorre distinguere le responsabilità del concedente, del partner privato, del RUP e degli eventuali soggetti incaricati del controllo.
Fonte normativa: D.Lgs. 36/2023 e relativi allegati
Verifica operativa
- distinguere controllo pubblico e funzioni tecniche dell’operatore
- verificare indipendenza e conflitti di interesse
- coordinare direzione lavori, collaudo e convenzione
Contabilità, contributi e fiscalità7
Che cos’è il Partenariato Pubblico Privato?
Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) è un’operazione economica di collaborazione di lungo periodo tra un soggetto pubblico e uno o più operatori economici, nella quale il privato assume responsabilità gestionali e una quota significativa dei rischi collegati alla realizzazione e alla gestione dell’intervento.
La qualificazione concreta dipende dal contenuto del contratto, dall’allocazione dei rischi, dal meccanismo di remunerazione e dagli obblighi assunti dalle parti. Non è sufficiente la denominazione utilizzata nei documenti.
Fonte normativa: D.Lgs. 36/2023, Libro IV, Parte II
Verifica operativa
- verificare che il contratto sia di lungo periodo e orientato a un risultato pubblico
- ricostruire fonti di finanziamento e pagamenti
- controllare che il rischio operativo sia effettivo e monitorabile
Quali sono le principali tipologie di Partenariato Pubblico Privato?
Nel sistema dei contratti pubblici il PPP comprende modelli differenti, tra cui Concessioni, finanza di progetto, locazione finanziaria di opere pubbliche, contratto di disponibilità e altri schemi che presentano i requisiti sostanziali del partenariato.
La scelta del modello deve essere motivata rispetto al bisogno pubblico, alla sostenibilità economico-finanziaria, alla capacità di trasferire e gestire i rischi e alla convenienza rispetto a modalità alternative.
Approfondimento ufficiale: EPEC Guide to Public-Private Partnerships
Verifica operativa
- partire dal bisogno pubblico e non dalla denominazione del contratto
- confrontare ricavi da utenza, canoni e contributi
- motivare la scelta rispetto alle alternative
Nel testo storico del sito erano illustrate in particolare tre configurazioni:
- Project Financing e concessione, indicati soprattutto per opere capaci di generare ricavi dalla gestione: l’operatore progetta, realizza e finanzia l’opera e ne cura la gestione, traendo dalla stessa i mezzi per ammortizzare l’investimento.
- Contratto di disponibilità, utilizzato soprattutto per opere “fredde”: l’operatore progetta, realizza e finanzia l’opera e ne assicura la disponibilità e la manutenzione, ricevendo un canone dalla PA.
- Locazione finanziaria di opere pubbliche, schema trilaterale nel quale intervengono la Pubblica Amministrazione, il soggetto realizzatore/manutentore e il soggetto finanziatore. Il realizzatore è pagato a stato di avanzamento dal finanziatore; dopo il collaudo decorrono i canoni a carico della PA.
Una procedura di PPP può essere contabilizzata off balance?
Non automaticamente. Il trattamento statistico dipende dall’effettiva allocazione dei rischi e dal contenuto complessivo del contratto, non dalla sola qualificazione giuridica come PPP o concessione.
La valutazione considera, tra gli altri elementi, rischio di costruzione, disponibilità o domanda, meccanismi di pagamento, garanzie pubbliche, finanziamento e modifiche contrattuali. Richiede quindi un’analisi specifica.
Guida ufficiale: Eurostat/EPEC – Statistical Treatment of PPPs
Verifica operativa
- analizzare controllo dell’asset e rischi sostanziali
- verificare garanzie, contributi, indennizzi e valore residuo
- aggiornare l’analisi dopo modifiche contrattuali
KG Project, per conto del Comune di Orio al Serio (BG), ha pianificato una procedura di PPP in locazione finanziaria per la realizzazione del nuovo palazzetto dello sport e il relativo interpello alla Corte dei Conti Lombardia sulla contabilizzazione off balance dell’opera.
La Corte dei Conti Lombardia, con la deliberazione 36/2017, ha rimesso il quesito alla Sezione delle Autonomie. La deliberazione 15/SEZAUT/2017/QMIG ha affermato, nel quadro normativo allora vigente, che le operazioni di locazione finanziaria di opere pubbliche pienamente conformi alla disciplina del PPP, nel momento genetico-strutturale e in quello funzionale, non sono considerate investimenti finanziati da debito ai fini della registrazione contabile.
Qual è la differenza tra canone di disponibilità e contributo pubblico?
Il canone di disponibilità remunera, secondo il contratto, la disponibilità dell’opera o del servizio e deve essere collegato alle prestazioni effettivamente rese. Può essere soggetto a decurtazioni in caso di indisponibilità o livelli di servizio insufficienti.
Il contributo pubblico concorre invece alla copertura dell’investimento o di specifiche componenti dell’operazione. Tempi, condizioni e trattamento nel PEF devono risultare chiaramente dai documenti contrattuali.
Riferimento fiscale: Agenzia delle Entrate, Risoluzione 100/E/2016
Verifica operativa
- separare remunerazione delle prestazioni e sostegno all’investimento
- rappresentare entrambe le grandezze nel PEF
- verificare l’effetto sul rischio operativo e sul trattamento statistico
Come confrontare più proposte di iniziativa privata?
Il confronto richiede criteri omogenei: perimetro delle prestazioni, durata, investimento, valore della concessione, contributi pubblici, ricavi, costi, rischi, indicatori del PEF, standard di servizio e condizioni contrattuali.
Prima del confronto è necessario normalizzare le ipotesi e verificare che le proposte rispondano allo stesso fabbisogno.
Servizio collegato: Servizi PPP e assistenza al RUP
Verifica operativa
- normalizzare durata, investimenti, contributi e tariffe
- confrontare PEF, rischi e clausole contrattuali
- documentare criteri e richieste di integrazione
Il testo storico richiamava il confronto concorrenziale quale metodo principale per individuare la controparte e per precisare il pubblico interesse, nel rispetto di imparzialità, buon andamento, economicità, efficacia, trasparenza, proporzionalità e concorrenza.
La PA deve effettuare una verifica preliminare delle proposte, informare gli operatori che esse saranno comparate sulla base di parametri definiti e consentire, quando previsto dal procedimento applicabile, integrazioni o adeguamenti coerenti. Il confronto finale deve essere documentato e deve considerare progetto, PEF, rischi, convenzione, contributi pubblici, livelli di servizio e rispondenza ai fabbisogni dell’ente.
Quale aliquota IVA si applica al canone di disponibilità?
Non esiste una risposta unica valida per ogni operazione. L’aliquota dipende dalla natura delle prestazioni, dalla struttura unitaria o distinta del corrispettivo, dal bene o servizio interessato e dalle clausole contrattuali.
La qualificazione deve essere verificata sul caso concreto. Le risposte dell’Agenzia delle Entrate su operazioni specifiche non possono essere applicate automaticamente a contratti differenti.
Fonte ufficiale: Agenzia delle Entrate, Risposta 211/2020
Verifica operativa
- analizzare natura economica e separabilità delle prestazioni
- verificare coerenza tra contratto, fatture e PEF
- acquisire una valutazione fiscale specifica per operazioni complesse
Come si valuta il rapporto tra contributo pubblico e costo dell’investimento ai fini statistici?
Il rapporto tra contribuzione pubblica e costo dell’investimento non deve essere utilizzato come una soglia automatica capace, da sola, di determinare il trattamento on balance o off balance.
Occorre definire con precisione quali componenti rientrano nel contributo pubblico e nel costo complessivo, considerando anche garanzie, finanziamenti, trasferimenti di asset, indennizzi e altri sostegni economici.
La percentuale è uno degli elementi dell’analisi statistica e deve essere letta insieme a controllo dell’asset, rischi, pagamenti, clausole di risoluzione, valore residuo e modifiche contrattuali.
Le vecchie tabelle sintetiche con soglie del 10%, 33,3% e 50% non vengono presentate come regola generale. La verifica deve utilizzare la versione vigente delle indicazioni Eurostat ed EPEC.
Approfondimento: Contabilizzazione statistica di un PPP.
Il sito riportava storicamente una tabella orientativa tratta dalla guida EPEC del 2016: rapporto superiore al 50% associato a trattamento on balance; oltre il 33,3% “elevato interesse”; tra il 10% e il 33,3% “grande interesse”; fino al 10% “moderato interesse”.
Questa tabella è conservata come contenuto storico e non va letta come regola automatica vigente. La classificazione statistica richiede l’esame complessivo del contratto e delle indicazioni Eurostat/EPEC aggiornate.
FAQ collegate alle Note Operative12
Il PFTE del promotore deve essere verificato prima dell’approvazione e della gara?
Non è corretto affermare in via generale che il PFTE, in quanto primo livello progettuale, non debba essere verificato.
La verifica della progettazione è disciplinata dal Codice e dall’Allegato I.7. Oggetto, estensione, soggetto verificatore e momento della verifica dipendono dal livello progettuale, dall’importo, dalla procedura e dall’utilizzo del progetto come base di gara.
Per una proposta di Project Financing l’amministrazione deve distinguere la valutazione della proposta, la verifica di completezza del PFTE, le eventuali integrazioni, la verifica del progetto destinato all’approvazione e la validazione nei casi applicabili.
- controllo degli elaborati richiesti;
- coerenza con DIP, quadro esigenziale e autorizzazioni;
- verifica di costi, tempi e manutenibilità;
- coerenza tra progetto, PEF e schema di convenzione.
Come si determina il valore della concessione ai sensi dell’art. 179?
Il valore della concessione deve essere stimato considerando il fatturato totale atteso del concessionario lungo l’intera durata del rapporto, al netto dell’IVA. La stima deve essere oggettiva, documentata e coerente con il perimetro dei servizi, le tariffe, i contributi e gli altri vantaggi economici pertinenti.
Il valore della concessione coincide con i ricavi annuali del PEF?
No. Il dato deve rappresentare i ricavi complessivi attesi lungo l’intera durata della concessione. Se il PEF prevede rivalutazioni o indicizzazioni contrattualmente previste o oggettivamente stimabili, la stima deve essere coerente con tali dinamiche.
Come si determina il canone annuo di concessione?
Il canone deve essere testato nel PEF come uscita dell’operazione e deve risultare compatibile con investimenti, costi operativi, servizio del debito, imposte, manutenzioni e remunerazione del capitale di rischio.
Esiste una ripartizione obbligatoria 60/40 o 80/20 nell’OEPV per le Concessioni?
Non esiste una quota generale e automatica valida per ogni concessione. La ponderazione deve essere coerente con l’oggetto della procedura, il rischio trasferito, la qualità richiesta e la sostenibilità economico-finanziaria.
Quando è ammissibile il riequilibrio economico-finanziario del PEF?
Il riequilibrio richiede la verifica dell’evento, della sua imputabilità, dell’allocazione contrattuale del rischio e dell’effetto sull’equilibrio originario. Non deve trasformarsi in una garanzia di risultato o in una sovracompensazione.
Come si coordina la revisione prezzi con il riequilibrio nelle Concessioni?
La revisione prezzi e il riequilibrio rispondono a presupposti differenti. Nelle Concessioni occorre verificare il contratto, la matrice dei rischi, il PEF originario e l’incidenza effettiva dell’evento sull’equilibrio economico-finanziario.
Qual è il rapporto tra VAN Equity e Discounted Payback Period?
Entrambi utilizzano i flussi di cassa dell’azionista attualizzati al costo del capitale proprio. Il VAN Equity misura il valore creato, mentre il DPBP misura il tempo necessario per recuperare l’esborso iniziale in termini attualizzati.
Qual è la relazione tra TIR operativo e Discounted Payback Period?
Il TIR operativo misura il rendimento dei flussi operativi, mentre il DPBP misura il tempo di recupero attualizzato dell’investimento. Devono essere letti insieme e confrontati con la durata della concessione e con il tasso di attualizzazione coerente.
Quale TIR deve essere confrontato con il WACC?
Il confronto deve avvenire tra grandezze omogenee per fiscalità e struttura finanziaria. In un PEF di PPP il confronto principale è normalmente tra WACC post-tax e TIR Project operativo post-tax unlevered.
Quali flussi devono essere usati per TIR e VAN operativo?
Devono essere utilizzati flussi operativi unlevered coerenti con l’operazione, prima del servizio del debito e delle distribuzioni agli azionisti. I flussi finanziari, i rimborsi del debito e i dividendi non devono essere confusi con i flussi operativi.
Quali elaborati compongono il PFTE?
La composizione dipende dalla tipologia e dalla dimensione dell’intervento e deve essere verificata rispetto al Codice e all’Allegato I.7. Nelle operazioni di finanza di progetto assumono rilievo anche gli elaborati economico-finanziari e il cronoprogramma.
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